Μπορεί η καλή νομοθέτηση να αλλάξει την ελληνική δημοκρατία;

Η ποιότητα της νομοθέτησης σπάνια απασχολεί τον δημόσιο διάλογο όσο τα πρόσωπα, τα σκάνδαλα ή τις πολιτικές συγκρούσεις. Κι όμως, η νομοθεσία λειτουργεί ως το λειτουργικό σύστημα της δημοκρατίας. Από αυτήν εξαρτάται η ασφάλεια δικαίου, η εμπιστοσύνη στους θεσμούς, η δυνατότητα λογοδοσίας και τελικά η ίδια η ποιότητα της δημοκρατικής διακυβέρνησης. Ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης 2024 του ΚΕΦΙΜ προσφέρει μια σπάνια ευκαιρία να δούμε τη μεγάλη εικόνα, βασισμένοι σε δεδομένα και όχι σε εντυπώσεις.

Η έρευνα εξετάζει 590 νόμους που ψηφίστηκαν την περίοδο 2014–2024 και αποτυπώνει τη νομοθετική διαδικασία σε όλα τα στάδιά της. Τα ευρήματα είναι σύνθετα. Από τη μία πλευρά, το 2024 αναδεικνύεται ως το καλύτερο έτος της δεκαετίας, με συνολική βαθμολογία 64,8 στα 100. Από την άλλη, οι χρόνιες παθογένειες παραμένουν παρούσες, κυρίως εκεί όπου θα έπρεπε να παράγεται γνώση και τεκμηρίωση πολιτικής.

Η συνολική βαθμολογία παρουσιάζει σαφή ανοδική πορεία σε βάθος χρόνου. Από το 56,2 του 2014, η Ελλάδα φτάνει το 64,8 το 2024, καταγράφοντας μια βελτίωση σχεδόν εννέα μονάδων. Η εξέλιξη αυτή συνδέεται με θεσμικές παρεμβάσεις, όπως το πλαίσιο του επιτελικού κράτους και το εγχειρίδιο νομοπαρασκευαστικής μεθοδολογίας, αλλά και με την εμπειρία αλλεπάλληλων κρίσεων που λειτούργησαν ως επιταχυντές πειθαρχίας. Παρά τη βελτίωση, το επίπεδο παραμένει χαμηλό, γεγονός που δείχνει ότι η Ελλάδα πλησιάζει τον ευρωπαϊκό μέσο όρο και σίγουρα όχι τόσο μια ζώνη θεσμικής αριστείας.

Λιγότερη νομοθέτηση, καλύτερη διαδικασία, αλλά φτωχή τεκμηρίωση

Ένα από τα πιο θετικά ευρήματα της έρευνας αφορά το νομοθετικό όγκο. Το 2024 παγιώνεται η αποκλιμάκωση της υπερπαραγωγής κανόνων. Οι νόμοι μειώνονται, τα άρθρα περιορίζονται δραστικά και οι τροπολογίες υποχωρούν σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα. Σε σύγκριση με το 2014, οι τροπολογίες είναι περίπου 80 τοις εκατό λιγότερες και οι εξουσιοδοτήσεις για Προεδρικά Διατάγματα μειώνονται κατά σχεδόν 78 τοις εκατό. Το εύρημα αυτό έχει μεγάλη σημασία, καθώς η πολυνομία υπήρξε διαχρονικά ένας από τους βασικούς λόγους ανασφάλειας δικαίου στην Ελλάδα.

Η κοινοβουλευτική διαδικασία παρουσιάζει επίσης βελτίωση. Η επιστροφή στην κανονική διαδικασία ψήφισης, η μείωση των τροπολογιών και ο περιορισμός των εκπρόθεσμων παρεμβάσεων ενισχύουν τη διαφάνεια και τη δυνατότητα ουσιαστικού ελέγχου. Παρά ταύτα, ένα δομικό πρόβλημα επιμένει. Οι τροπολογίες, αν και λιγότερες, παραμένουν εκτενείς και συχνά άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νόμου. Μόλις περίπου μία στις πέντε σχετίζεται άμεσα με το βασικό νομοθέτημα, γεγονός που υπονομεύει την καθαρότητα της κοινοβουλευτικής διαδικασίας.

Το πιο αδύναμο σημείο της ελληνικής νομοθέτησης εντοπίζεται στην προκοινοβουλευτική φάση. Παρότι σχεδόν όλοι οι νόμοι συνοδεύονται τυπικά από Εκθέσεις Συνεπειών Ρύθμισης, η ουσιαστική τεκμηρίωση απουσιάζει. Η χρήση ποσοτικών δεδομένων είναι σχεδόν μηδενική τα τελευταία χρόνια, ενώ η δημόσια διαβούλευση συχνά περιορίζεται στο ελάχιστο χρονικό όριο. Το αποτέλεσμα είναι μια διαδικασία που εκπληρώνει τις τυπικές απαιτήσεις, αλλά αποτυγχάνει να λειτουργήσει ως εργαλείο ανάλυσης κόστους, οφέλους και εναλλακτικών επιλογών.

Η διεθνής σύγκριση και το ερώτημα της δημοκρατικής ποιότητας

Σε διεθνές επίπεδο, η Ελλάδα δεν κινείται στο κενό. Χώρες όπως το Ηνωμένο Βασίλειο, ο Καναδάς και η Ολλανδία διαθέτουν ώριμα συστήματα αξιολόγησης ρυθμίσεων, με ισχυρές μονάδες ανάλυσης επιπτώσεων και συστηματική χρήση δεδομένων. Στις χώρες του ΟΟΣΑ, η καλή νομοθέτηση συνδέεται στενά με την evidence based policy, όπου η πολιτική επιλογή προηγείται από ανάλυση και όχι το αντίστροφο. Σε αυτό το πεδίο, η Ελλάδα υστερεί αισθητά. Η απόσταση δεν αφορά μόνο τεχνικές ικανότητες, αλλά κυρίως τη διοικητική κουλτούρα και τη σχέση πολιτικής εξουσίας και γνώσης.

Ωστόσο, η ελληνική εμπειρία δείχνει ότι η πρόοδος είναι εφικτή. Η μείωση του νομοθετικού όγκου, η βελτίωση της κοινοβουλευτικής διαδικασίας και η σχετική ενίσχυση της εφαρμογής των νόμων αποδεικνύουν ότι οι θεσμοί μπορούν να αλλάξουν όταν υπάρχει πολιτική βούληση και πίεση για αποτελέσματα. Το κρίσιμο ερώτημα αφορά το επόμενο βήμα. Η καλή νομοθέτηση δεν αποτελεί απλώς τεχνική βελτίωση, αλλά προϋπόθεση για μια δημοκρατία που λογοδοτεί, προβλέπει και εμπνέει εμπιστοσύνη.

Η απάντηση στο ερώτημα αν η καλή νομοθέτηση μπορεί να έρθει στην Ελλάδα συνδέεται άμεσα με το αν η πολιτική ηγεσία αντιλαμβάνεται τη νομοθεσία ως εργαλείο δημόσιας πολιτικής και όχι ως πεδίο συμβολικών κινήσεων. Όσο η τεκμηρίωση παραμένει προσχηματική και η ανάλυση δεδομένων περιθωριακή, η δημοκρατία θα λειτουργεί με μειωμένη ποιότητα. Αντίθετα, μια ουσιαστική επένδυση στην καλή νομοθέτηση μπορεί να μετατραπεί σε πολλαπλασιαστή θεσμικής αξιοπιστίας, κοινωνικής εμπιστοσύνης και αποτελεσματικής διακυβέρνησης.

Ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης του ΚΕΦΙΜ δείχνει τον δρόμο. Το ερώτημα που απομένει είναι αν η Ελλάδα θα τον ακολουθήσει μέχρι το τέλος ή θα αρκεστεί σε μια βελτιωμένη αλλά ακόμη ημιτελή εκδοχή του εαυτού της.