Μετά τον νέο Κώδικα: δεδομένα και ζητούμενα για την Τοπική Αυτοδιοίκηση

Αρθρογραφεί στο TheOpinion o Δρ. Γαβριήλ Α. Κουρής, Διοικητικός Επιστήμων, Σύμβουλος Οργάνωσης και Διοίκησης Ο.Τ.Α., τ. Γενικός Γραμματέας Δήμων

Η ψήφιση του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ν. 5314/2026) πριν από λίγους μήνες επανάφερε στη δημόσια συζήτηση ένα θεμελιώδες ζήτημα της διοικητικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα: τη σχέση μεταξύ αρμοδιοτήτων, οικονομικών πόρων και διοικητικής ικανότητας. Εν’ όψει του ετήσιου συνεδρίου της ΚΕΔΕ στην Καλαμάτα (5–7 Νοεμβρίου 2026), η συζήτηση αυτή αποκτά ιδιαίτερη σημασία. Τα πρόσφατα δημοσιονομικά δεδομένα και οι επιστημονικές μελέτες προσφέρουν μια εικόνα των πραγματικών δυνατοτήτων των Δήμων και αναδεικνύουν τις προϋποθέσεις για την αποτελεσματική εφαρμογή του νέου θεσμικού πλαισίου.

Νέο θεσμικό πλαίσιο vs διαχρονικές δυσλειτουργίες

Η εφαρμογή του νέου Κώδικα συναντά μια διοικητική πραγματικότητα που έχει διαμορφωθεί μέσα από διαδοχικές μεταρρυθμίσεις, μεταφορές αρμοδιοτήτων και διαχρονικές οργανωτικές αδυναμίες. Ο νέος Κώδικας αποτελεί, δίχως άλλο, σημαντικό σταθμό στην αναμόρφωση του θεσμικού πλαισίου της Αυτοδιοίκησης.

Η εφαρμογή του, στο μέσο της τρέχουσας δημοτικής περιόδου, συμπίπτει ωστόσο με αυξημένες απαιτήσεις στην οικονομική διοίκηση και λειτουργία, στην πολιτική προστασία, στο πεδίο της κοινωνικής προστασίας και στην υλοποίηση αναπτυξιακών και περιβαλλοντικών έργων. Απαιτήσεις που εντείνονται από την κλιματική κρίση, τη δημογραφική γήρανση και την ανάγκη ψηφιακού μετασχηματισμού των δημοτικών υπηρεσιών.

Το ζήτημα έχει αναδειχθεί από τον ΟΟΣΑ στην έκθεση «Regional Policy for Greece Post-2020»¹, όπου, μεταξύ άλλων, επισημαίνεται η ανάγκη καλύτερης αντιστοίχισης των πολιτικών αποκέντρωσης με τη διοικητική ικανότητα των τοπικών φορέων. Η έλλειψη εξειδικευμένου προσωπικού, για παράδειγμα, είναι ένα ζήτημα που επηρεάζει άμεσα την ωρίμανση έργων και την αξιοποίηση επενδυτικών πόρων.

Η διαπίστωση αυτή αποκτά ιδιαίτερη σημασία σήμερα. Η ουσιαστική αποκέντρωση προϋποθέτει σαφείς αρμοδιότητες, αντίστοιχους πόρους, τεχνογνωσία και πραγματική δυνατότητα λήψης και υλοποίησης αποφάσεων. Προϋποθέτει, επίσης, σαφή κατανομή ευθυνών μεταξύ κεντρικού κράτους και Αυτοδιοίκησης, ώστε κάθε επίπεδο διοίκησης να γνωρίζει τι καλείται να υλοποιήσει και με ποια μέσα.

Η οικονομική αυτοτέλεια ως ζήτημα πολιτικής προτεραιοποίησης

Η συζήτηση για την οικονομική αυτοτέλεια των Δήμων συνδέεται άμεσα με μια βασική πολιτική επιλογή: το μερίδιο των δημόσιων πόρων που κατευθύνεται στην Τοπική Αυτοδιοίκηση και τους όρους με τους οποίους αυτή μπορεί να τους αξιοποιεί.

Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρουσιάστηκαν τον Οκτώβριο για το προσχέδιο του κρατικού προϋπολογισμού 2027, οι συνολικές μεταβιβάσεις προς τους ΟΤΑ προβλέπεται να διαμορφωθούν σε 5,905 δισ. ευρώ, έναντι 6,575 δισ. ευρώ το 2026. Η διαφορά των 670 εκατ. ευρώ, όπως επισημάνθηκε από την ΚΕΔΕ, αφορά το σύνολο των μεταβιβάσεων και χρειάζεται να αξιολογηθεί με βάση τη σύνθεση και τον προορισμό τους.

Μια διαφορετική διάσταση αναδεικνύει η μελέτη της ΕΕΤΑΑ (2026)² για το κόστος λειτουργίας των Δήμων. Σύμφωνα με τα στοιχεία της, τα ίδια έσοδα αντιστοιχούν περίπου στο 28% των δημοτικών δαπανών, με το υπόλοιπο 72% να καλύπτεται από μεταβιβάσεις και άλλες χρηματοδοτήσεις. Η αναλογία αυτή αποτυπώνει τον βαθμό εξάρτησης της δημοτικής λειτουργίας από τις δημοσιονομικές αποφάσεις της κεντρικής διοίκησης. Αναδεικνύει, παράλληλα, την ανάγκη ενός σταθερού συστήματος χρηματοδότησης, με αντικειμενικούς κανόνες κατανομής και ουσιαστική σύνδεση των διαθέσιμων πόρων με το κόστος των ασκούμενων αρμοδιοτήτων.

Εξίσου σημαντική είναι η διάκριση μεταξύ επενδυτικής και λειτουργικής χρηματοδότησης. Ένας Δήμος μπορεί να εξασφαλίσει πόρους για την κατασκευή ενός βρεφονηπιακού σταθμού ή μιας αθλητικής εγκατάστασης. Η καθημερινή λειτουργία τους, όμως, απαιτεί προσωπικό, ενέργεια, συντήρηση και εξοπλισμό. Όταν οι δαπάνες αυτές υπερβαίνουν τις διαθέσιμες πιστώσεις, δημιουργούνται πρόσθετες πιέσεις στον δημοτικό προϋπολογισμό.

Η βιωσιμότητα των δημόσιων επενδύσεων προϋποθέτει, συνεπώς, πρόβλεψη του συνολικού κόστους λειτουργίας τους σε βάθος χρόνου. Η οικονομική αυτοτέλεια χρειάζεται να αποκτήσει μετρήσιμο περιεχόμενο, τόσο ως προς την επάρκεια των πόρων όσο και ως προς τη δυνατότητα των Δήμων να σχεδιάζουν τις προτεραιότητές τους.

Η σημασία του ανθρώπινου δυναμικού για την αποτελεσματική λειτουργία των Δήμων

Πέρα από τη χρηματοδότηση, η στελέχωση των δημοτικών υπηρεσιών αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Τα ευρήματα της προαναφερόμενης μελέτης της ΕΕΤΑΑ είναι χαρακτηριστικά. Από τις 114.946 οργανικές θέσεις των Δήμων καλύπτονται 65.906, δηλαδή το 57,3%. Επιπλέον, 26.465 θέσεις καταγράφονται ως κενές και 20.161 ως δεσμευμένες ή σε διαδικασία πλήρωσης.

Η εικόνα είναι ακόμη πιο χαρακτηριστική στις υπηρεσίες που συνδέονται με κρίσιμες δημοτικές πολιτικές. Για παράδειγμα, στις τεχνικές υπηρεσίες και στην πολιτική προστασία η κάλυψη των θέσεων προσεγγίζει το 45%, ενώ στη δημοτική αστυνομία περιορίζεται περίπου στο 26%.

Πίσω από τα ποσοστά αυτά βρίσκονται συγκεκριμένες δυσκολίες όπως π.χ. καθυστερήσεις στην εκπόνηση μελετών, περιορισμένη δυνατότητα επίβλεψης έργων, αυξημένη επιβάρυνση των υπηρετούντων υπαλλήλων και δυσχέρειες στην καθημερινή εξυπηρέτηση των πολιτών. Η κατάσταση γίνεται περισσότερο σύνθετη όταν συνεκτιμηθούν οι διαφορετικές σχέσεις εργασίας, η κινητικότητα του προσωπικού και η συγκέντρωση εξειδικευμένων καθηκόντων σε λίγους υπαλλήλους. Ιδιαίτερα στους μικρότερους Δήμους, η αποχώρηση ενός έμπειρου στελέχους μπορεί να επηρεάσει τη λειτουργία ολόκληρης υπηρεσίας.

Συνεπώς, είναι αναγκαίο ο σχεδιασμός των προσλήψεων να συνδεθεί με συγκεκριμένες λειτουργικές ανάγκες και με ένα πολυετές και στοχευμένο πρόγραμμα ενίσχυσης των κρίσιμων υπηρεσιών και λειτουργιών των Δήμων.

Η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας των Δήμων

Η εφαρμογή ενός ενιαίου θεσμικού πλαισίου στους 332 Δήμους της χώρας αναδεικνύει ένα διαχρονικό ζήτημα της ελληνικής Αυτοδιοίκησης: τις σημαντικές διαφορές στη διοικητική τους ικανότητα, οι οποίες συνδέονται με το πληθυσμιακό μέγεθος, τη γεωγραφική θέση, τη στελέχωση και την οργανωτική συγκρότηση των υπηρεσιών τους.

Η εμπειρία από τις προηγούμενες αυτοδιοικητικές μεταρρυθμίσεις, ιδίως τον «Καλλικράτη», έχει αναδείξει τις συνέπειες αυτών των ανισοτήτων. Ήδη στην έκθεσή του το 2020, ο ΟΟΣΑ επισήμαινε τις δυσκολίες που αντιμετώπιζαν μικροί, ορεινοί και νησιωτικοί Δήμοι εξαιτίας της περιορισμένης στελέχωσης και της έλλειψης εξειδικευμένων τεχνικών υπηρεσιών. Πρόκειται για μια διαπίστωση που αναδεικνύει τη σημασία της αντιστοίχισης των αρμοδιοτήτων με τις πραγματικές δυνατότητες κάθε Δήμου. Στην πράξη, ένας μεγάλος αστικός Δήμος μπορεί να διαθέτει εξειδικευμένες οργανικές μονάδες, ενώ ένας μικρός νησιωτικός Δήμος καλείται να ασκήσει αντίστοιχες αρμοδιότητες με περιορισμένο προσωπικό. Οι διαφορές αυτές επηρεάζουν σαφώς την καθημερινή εξυπηρέτηση των πολιτών, την προετοιμασία και υλοποίηση έργων και την αξιοποίηση χρηματοδοτικών προγραμμάτων.

Ο νέος Κώδικας, για την αντιμετώπιση αυτών των ζητημάτων, προβλέπει δυνατότητες διαδημοτικής συνεργασίας, λειτουργίας κοινών υπηρεσιών και εναλλακτικούς τρόπους άσκησης αρμοδιοτήτων. Η αξιοποίησή τους, σε συνδυασμό με τη δημιουργία μόνιμων μηχανισμών τεχνικής και διοικητικής υποστήριξης, μπορεί να ενισχύσει ουσιαστικά τη λειτουργία των μικρότερων Δήμων. Ιδιαίτερη σημασία έχει η παροχή εξειδικευμένης συνδρομής σε κρίσιμους τομείς, όπως η οικονομική διαχείριση, η οργάνωση των υπηρεσιών και η ωρίμανση έργων, με παράλληλη μεταφορά τεχνογνωσίας στο προσωπικό τους.

Το ζητούμενο, επομένως, για την επόμενη ημέρα είναι το πως θα υλοποιηθεί ένας διαφοροποιημένος σχεδιασμός διοικητικής ενίσχυσης, που θα λαμβάνει υπόψη τις πραγματικές ανάγκες και δυνατότητες κάθε Δήμου, διασφαλίζοντας παράλληλα κοινά πρότυπα ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών για όλους τους πολίτες.

Από τη θεσμική προσαρμογή στα μετρήσιμα αποτελέσματα

Η επόμενη ημέρα του Κώδικα συνδέεται και με τον τρόπο αξιολόγησης της δημοτικής διοίκησης. Η εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων προσφέρει την ευκαιρία να συνδεθεί η οργανωτική προσαρμογή με την πραγματική βελτίωση των υπηρεσιών.

Στην πρόσφατη έκθεση «Serving Citizens 2026»³, ο ΟΟΣΑ αναφέρει ότι το 87% των εξεταζόμενων χωρών διαθέτει στρατηγική βελτίωσης των δημόσιων διοικητικών υπηρεσιών, ενώ το 55% αξιοποιεί δεδομένα απόδοσης ή ανατροφοδότηση των χρηστών για τη βελτίωσή τους. Τα στοιχεία αυτά αναδεικνύουν τη σημασία της συστηματικής μέτρησης και αξιοποίησης των αποτελεσμάτων. Στην Ελλάδα, ένα σημαντικό βήμα προς αυτή την κατεύθυνση αποτελεί ο Κόμβος Παρακολούθησης Επιδόσεων ΟΤΑ (deiktesOTA.gov.gr), μέσω του οποίου συγκεντρώνονται και δημοσιοποιούνται στοιχεία και δείκτες για τη λειτουργία των Δήμων και των Περιφερειών. Το εγχείρημα δημιουργεί δυνατότητες συστηματικής παρακολούθησης και συγκριτικής αξιολόγησης των επιδόσεών τους.

Το ουσιαστικό ζητούμενο, ωστόσο, είναι η αξιοποίηση αυτών των δεδομένων στην καθημερινή διοίκηση. Δείκτες που αποτυπώνουν το κόστος και την ποιότητα των υπηρεσιών, την αποτελεσματικότητα των διοικητικών διαδικασιών ή την ικανοποίηση των πολιτών μπορούν να αποτελέσουν εργαλεία για τον εντοπισμό αδυναμιών, τον προγραμματισμό παρεμβάσεων και την ορθολογικότερη κατανομή πόρων.

Η συγκριτική αξιολόγηση χρειάζεται, παράλληλα, να συνεκτιμά τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε Δήμου, όπως το μέγεθος, τη γεωγραφική θέση, τη στελέχωση και τις διαθέσιμες υποδομές. Η πραγματική αξία του συστήματος θα αναδειχθεί μέσα από τη σύνδεση των δεικτών με τον επιχειρησιακό σχεδιασμό, τη λήψη τεκμηριωμένων αποφάσεων και τη δημόσια λογοδοσία των δημοτικών αρχών. Με αυτόν τον τρόπο, η μέτρηση των επιδόσεων μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στη βελτίωση της διοικητικής λειτουργίας και των υπηρεσιών προς τους πολίτες

Το διακύβευμα της επόμενης ημέρας για την Τοπική Αυτοδιοίκηση

Συμπερασματικά, τα παραπάνω δεδομένα αναδεικνύουν ότι η επόμενη ημέρα του νέου Κώδικα συνδέεται με μια ευρύτερη πολιτική συζήτηση για τις πραγματικές προϋποθέσεις άσκησης της αυτοδιοικητικής αυτοτέλειας. Το συνέδριο της ΚΕΔΕ πραγματοποιείται σε μια περίοδο κατά την οποία η Αυτοδιοίκηση διαθέτει ένα αναμορφωμένο θεσμικό πλαίσιο και αντιμετωπίζει σημαντικές οικονομικές, οργανωτικές και αναπτυξιακές προκλήσεις.

Η συγκυρία αυτή προσφέρεται για τη διαμόρφωση μιας περισσότερο δεσμευτικής συμφωνίας μεταξύ κεντρικού κράτους και Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με τρεις σαφείς προτεραιότητες.

Πρώτον, την τεκμηριωμένη κοστολόγηση και την πλήρη χρηματοδότηση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων, με σταθερούς κανόνες κατανομής πόρων και δυνατότητα πολυετούς οικονομικού προγραμματισμού.

Δεύτερον, την ενίσχυση του ανθρώπινου δυναμικού, μέσα από έναν στοχευμένο, πολυετή προγραμματισμό προσλήψεων, προσαρμοσμένο στις πραγματικές ανάγκες κάθε Δήμου, με παράλληλη ανάπτυξη δεξιοτήτων, συστηματική επιμόρφωση και αξιοποίηση της υφιστάμενης διοικητικής εμπειρίας και τεχνογνωσίας.

Τρίτον, τη δημιουργία μόνιμων μηχανισμών τεχνικής και διοικητικής υποστήριξης, με ιδιαίτερη έμφαση στους μικρούς, ορεινούς και νησιωτικούς Δήμους, αξιοποιώντας εργαλεία και μηχανισμούς όπως η διαδημοτική συνεργασία, η σύσταση κοινών υπηρεσιών μεταξύ δήμων και η συστηματική μεταφορά τεχνογνωσίας.

Η συμφωνία αυτή χρειάζεται να συνοδεύεται από συγκεκριμένους πόρους, χρονοδιαγράμματα, σαφή κατανομή ευθυνών και δημόσια παρακολούθηση της εφαρμογής της.

Σε κάθε περίπτωση, η επόμενη ημέρα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης θα κριθεί από τη δυνατότητα μετατροπής της θεσμικής μεταρρύθμισης σε πραγματική λειτουργική, οικονομική και διοικητική επάρκεια. Αυτό αποτελεί, άλλωστε, και το ουσιαστικό περιεχόμενο της αποκέντρωσης: Δήμοι με σαφείς αρμοδιότητες, αντίστοιχους πόρους και πραγματική δυνατότητα να σχεδιάζουν και να υλοποιούν δημόσιες πολιτικές προς όφελος των τοπικών κοινωνιών.

Πηγές

1. OECD (2020), Regional Policy for Greece Post-2020, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/cedf09a5-en
2. ΕΕΤΑΑ (2026), Κόστος λειτουργίας Δήμων για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, Αθήνα. https://eetaa.gr/ekdoseis-eetaa/kostos-leitourgias-dimon-gia-tin-askisi-ton-armodiotiton-tous/
3. OECD (2026), Serving Citizens 2026: Delivering Better Public Administrative Services, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/ecaa9c7e-en