Ταμείο Ανάκαμψης: Τι κέρδισε η Ελλάδα και τι μένει σε εκκρεμότητα

Το «Ελλάδα 2.0» έφερε κεφάλαια, επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις σε μια οικονομία που είχε χάσει πολύτιμο χρόνο την προηγούμενη δεκαετία. Η αποτίμηση είναι θετική, με το μεγάλο ερώτημα να αφορά πλέον το τι θα μείνει όταν τελειώσει η έκτακτη ευρωπαϊκή χρηματοδότηση

Το Ταμείο Ανάκαμψης βρήκε την Ελλάδα σε μια ιδιαίτερη στιγμή. Η χώρα είχε αφήσει πίσω της την περίοδο των μνημονίων, είχε αρχίσει να ανακτά την αξιοπιστία της στις αγορές και προσπαθούσε να καλύψει ένα μεγάλο επενδυτικό κενό που είχε συσσωρευθεί στη διάρκεια της οικονομικής κρίσης. Η πανδημία διέκοψε αυτή την πορεία και ανάγκασε την κυβέρνηση να στρέψει προσωρινά την προσοχή της στη στήριξη επιχειρήσεων και εργαζομένων.

Η δημιουργία του ευρωπαϊκού Ταμείου έδωσε στην Ελλάδα τη δυνατότητα να επιστρέψει γρήγορα στην επενδυτική ατζέντα. Το «Ελλάδα 2.0», με πόρους που πλησιάζουν τα 36 δισ. ευρώ μαζί με το δανειακό σκέλος, αποτέλεσε ένα πρόγραμμα πολύ μεγαλύτερο από τα συνηθισμένα κοινοτικά πακέτα και συνοδεύθηκε από ένα αυστηρό σύστημα στόχων και προθεσμιών.

Η κυβέρνηση Μητσοτάκη είχε ήδη από το 2019 επιλέξει μια οικονομική γραμμή που έδινε έμφαση στις μειώσεις φόρων, στην προσέλκυση επενδύσεων και στην προσπάθεια να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη προς την ελληνική οικονομία. Το Ταμείο ήρθε να δώσει χρήματα και ταχύτητα σε αυτή την κατεύθυνση.

Η σημασία του επομένως δεν περιορίζεται στην απορρόφηση των κονδυλίων. Η Ελλάδα χρειαζόταν κεφάλαιο, καθώς είχε περάσει μία δεκαετία κατά την οποία οι επενδύσεις είχαν υποχωρήσει δραματικά. Χρειαζόταν επίσης ένα πλαίσιο που θα ανάγκαζε τη διοίκηση να κινείται γρηγορότερα. Και στα δύο αυτά πεδία το Ταμείο άφησε ήδη ένα σαφές αποτύπωμα.

Η μεγάλη επιτυχία ήταν οι επενδύσεις

Το πιο ενδιαφέρον κομμάτι του ελληνικού σχεδίου βρίσκεται στο δανειακό σκέλος. Εκεί η λογική ήταν διαφορετική από την κλασική επιδότηση. Οι πόροι του Ταμείου συνδυάστηκαν με τραπεζική χρηματοδότηση και με ίδια κεφάλαια των επιχειρήσεων, ώστε το δημόσιο χρήμα να κινητοποιήσει μεγαλύτερο συνολικό ύψος επενδύσεων.

Η επιλογή αυτή είχε δύο πλεονεκτήματα. Πρώτον, έδωσε στις επιχειρήσεις πρόσβαση σε φθηνότερη χρηματοδότηση σε μια περίοδο κατά την οποία το κόστος του χρήματος αυξανόταν. Δεύτερον, υποχρέωσε τον ιδιώτη και την τράπεζα να αναλάβουν μέρος του κινδύνου. Έτσι, η επιλογή ενός επενδυτικού σχεδίου περνούσε και από οικονομικά κριτήρια βιωσιμότητας.

Αυτό είναι ίσως το πιο φιλελεύθερο στοιχείο του προγράμματος. Το κράτος χρησιμοποίησε τους διαθέσιμους πόρους για να διευκολύνει ιδιωτικές επενδύσεις, χωρίς να αναλαμβάνει μόνο του όλο το βάρος της επιλογής και της χρηματοδότησής τους.

Η επίδραση φάνηκε στην αύξηση των επενδύσεων τα τελευταία χρόνια. Μεταποίηση, ενέργεια, τεχνολογία και ψηφιακός μετασχηματισμός απέκτησαν πρόσβαση σε κεφάλαια που λίγα χρόνια νωρίτερα θα ήταν πολύ δυσκολότερο να εξασφαλιστούν. Για μια οικονομία που είχε χάσει μεγάλο μέρος του παραγωγικού της κεφαλαίου μετά το 2010, αυτή η αλλαγή έχει ιδιαίτερη σημασία.

Η κυβέρνηση μπορεί να πιστωθεί το γεγονός ότι μεγάλο μέρος του Ταμείου δεν μετατράπηκε σε μια γενικευμένη πολιτική επιδοτήσεων. Η επιλογή της μόχλευσης των πόρων έδωσε μεγαλύτερο οικονομικό αποτέλεσμα και περιόρισε τον κίνδυνο να χαθεί η ευκαιρία μέσα σε δράσεις μικρής διάρκειας και περιορισμένου παραγωγικού αποτυπώματος.

Τα χρήματα έφεραν και μεταρρυθμίσεις

Το Ταμείο Ανάκαμψης είχε μία ακόμη ιδιαιτερότητα που αποδείχθηκε σημαντική για την Ελλάδα. Οι εκταμιεύσεις συνδέθηκαν με συγκεκριμένα ορόσημα. Η χώρα έπρεπε να προχωρά μεταρρυθμίσεις και να πετυχαίνει στόχους προκειμένου να λαμβάνει την επόμενη δόση.

Αυτό άλλαξε αρκετά τη γνωστή σχέση της Ελλάδας με τα ευρωπαϊκά κονδύλια. Στο παρελθόν υπήρχαν περιπτώσεις όπου η επιτυχία μετριόταν κυρίως από το πόσο γρήγορα δαπανήθηκαν τα διαθέσιμα χρήματα. Στο RRF η χρηματοδότηση συνδέθηκε πολύ πιο άμεσα με αλλαγές στη δημόσια διοίκηση, στη φορολογία, στην υγεία, στη Δικαιοσύνη και στην ψηφιοποίηση.

Για την κυβέρνηση αυτή η σύνδεση αποτέλεσε ένα χρήσιμο εργαλείο. Η ύπαρξη συγκεκριμένης ευρωπαϊκής προθεσμίας περιόρισε τα περιθώρια αναβολών, ενώ έδωσε μεγαλύτερη πίεση στη διοίκηση να εφαρμόσει αλλαγές που διαφορετικά θα μπορούσαν να καθυστερήσουν.

Η πρόοδος στην ψηφιοποίηση του Δημοσίου είναι ίσως το πιο ορατό παράδειγμα. Υπάρχουν επίσης λιγότερο εντυπωσιακές παρεμβάσεις στη φορολογική διοίκηση, στα πληροφοριακά συστήματα και στις διαδικασίες του κράτους, οι οποίες μπορούν να μειώσουν το κόστος για πολίτες και επιχειρήσεις.

Σε αυτό το σημείο το Ταμείο λειτούργησε και ως πολιτική πίεση προς μια πιο αποτελεσματική διοίκηση. Η εξωτερική δέσμευση προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή έκανε δυσκολότερη τη συνήθη ελληνική πρακτική της διαρκούς μετάθεσης των προθεσμιών.

Εκεί όπου τα αποτελέσματα είναι πιο περιορισμένα

Το γεγονός ότι μπήκαν περισσότερα κεφάλαια στην οικονομία δεν σημαίνει ότι λύθηκαν τα διαρθρωτικά προβλήματα που κρατούν χαμηλά την παραγωγικότητα. Η Ελλάδα εξακολουθεί να έχει μικρές επιχειρήσεις, αργή Δικαιοσύνη, εκκρεμότητες στη χωροταξία και ένα ρυθμιστικό περιβάλλον που συχνά δυσκολεύει την επενδυτική δραστηριότητα.

Αυτά τα προβλήματα έχουν μεγαλύτερη διάρκεια ζωής από οποιοδήποτε πρόγραμμα χρηματοδότησης. Μια επιχείρηση μπορεί να αποκτήσει πρόσβαση σε φθηνότερο δάνειο, όμως θα εξακολουθήσει να αντιμετωπίζει κόστος όταν μια δικαστική διαφορά χρειάζεται χρόνια για να επιλυθεί ή όταν η αδειοδότηση μιας επένδυσης παραμένει σύνθετη.

Εδώ θα μπορούσε να είχε δοθεί μεγαλύτερη έμφαση στις οριζόντιες μεταρρυθμίσεις. Η επιτάχυνση της εμπορικής Δικαιοσύνης, η απλούστευση των κανόνων και η ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού έχουν μικρότερη δημοσιότητα από ένα μεγάλο χρηματοδοτούμενο έργο, επηρεάζουν όμως πολύ περισσότερες επιχειρήσεις.

Υπάρχει επίσης το θέμα της χρηματοδότησης των μικρότερων και νεότερων επιχειρήσεων. Το δανειακό σκέλος λειτούργησε καλά για εταιρείες που μπορούσαν να παρουσιάσουν ώριμα σχέδια και να περάσουν τα τραπεζικά κριτήρια. Ένα μεγαλύτερο βάρος σε κεφάλαια συμμετοχής και σε επενδυτικά σχήματα θα μπορούσε να βοηθήσει επιχειρήσεις που έχουν προοπτικές ανάπτυξης και μικρότερη πρόσβαση στον τραπεζικό δανεισμό.

Πιο αυστηρή αξιολόγηση θα μπορούσε να υπάρχει και σε προγράμματα κατάρτισης. Εκεί η επιτυχία δεν πρέπει να μετριέται μόνο από τον αριθμό όσων πέρασαν από ένα σεμινάριο ή πήραν μια πιστοποίηση. Το κρίσιμο είναι αν οι νέες δεξιότητες οδήγησαν σε καλύτερες δουλειές, υψηλότερους μισθούς ή μεγαλύτερη παραγωγικότητα.

Υπάρχει πάντως μια σημαντική εξήγηση για ορισμένες αδυναμίες. Το Ταμείο είχε πολύ αυστηρό χρονοδιάγραμμα. Η κυβέρνηση έπρεπε να επιλέγει έργα που μπορούσαν να ωριμάσουν και να ολοκληρωθούν έγκαιρα, ενώ μεγάλο μέρος των πόρων ήταν εξαρχής δεσμευμένο για την πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση. Όσο πλησίαζε η λήξη του προγράμματος, η ταχύτητα υλοποίησης γινόταν όλο και σημαντικότερο κριτήριο. Αυτό περιόρισε σε έναν βαθμό τη δυνατότητα να επιλεγούν πιο σύνθετες παρεμβάσεις με μεγαλύτερο χρονικό ορίζοντα.

Το δύσκολο ερώτημα αρχίζει τώρα

Η μέχρι σήμερα εικόνα επιτρέπει μια μάλλον θετική πολιτική αποτίμηση. Η Ελλάδα αξιοποίησε έναν πολύ μεγάλο όγκο ευρωπαϊκών πόρων, αύξησε τις επενδύσεις και χρησιμοποίησε τις ευρωπαϊκές προθεσμίες για να επιταχύνει αλλαγές στο κράτος και στην οικονομία.

Αυτό όμως περιγράφει την περίοδο κατά την οποία υπήρχε άφθονη εξωτερική χρηματοδότηση. Η δυσκολότερη δοκιμασία έρχεται όταν αυτή η χρηματοδότηση υποχωρεί.

Από το 2027 και μετά θα φανεί αν ο επενδυτικός κύκλος μπορεί να συνεχιστεί χωρίς ένα νέο πρόγραμμα του μεγέθους του «Ελλάδα 2.0». Εκεί θα μετρήσουν περισσότερο το φορολογικό περιβάλλον, η ταχύτητα της Δικαιοσύνης, η πρόσβαση των επιχειρήσεων σε κεφάλαια και η ποιότητα της δημόσιας διοίκησης.

Η κυβέρνηση δικαιούται να πιστώνεται ότι δεν άφησε μια ιστορική ευρωπαϊκή ευκαιρία να περάσει ανεκμετάλλευτη. Δικαιούται επίσης να προβάλλει την αύξηση των επενδύσεων και τη μόχλευση ιδιωτικών κεφαλαίων ως μία από τις σημαντικότερες οικονομικές επιτυχίες της περιόδου.

Η επόμενη φάση θα απαιτήσει λιγότερη συζήτηση για απορροφήσεις και περισσότερη για το πώς η Ελλάδα θα γίνει μια οικονομία στην οποία οι επιχειρήσεις επενδύουν επειδή βλέπουν ευκαιρίες και σταθερούς κανόνες. Αν το Ταμείο έχει βοηθήσει ώστε αυτή η μετάβαση να γίνει ευκολότερη, τότε η αξία του θα αποδειχθεί πολύ μεγαλύτερη από το ύψος των κονδυλίων που πέρασαν από τα δημόσια ταμεία.