Από το Ενιαίο Χωροταξικό του Τουρισμού, προς μια εξειδικευμένη διαχείριση του τουριστικού οικοσυστήματος

Η θεσμοθέτηση του νέου Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό έρχεται να καλύψει ένα κενό που η ελληνική πολιτεία άφησε να διαρκέσει για υπερβολικά μεγάλο χρονικό διάστημα. Η χώρα διέθετε ήδη έναν τουριστικό τομέα διεθνούς κλίμακας, με ισχυρή συμβολή στην οικονομία, στις επενδύσεις, στην απασχόληση και στην περιφερειακή ανάπτυξη, χωρίς να διαθέτει ένα αντίστοιχα σύγχρονο εθνικό εργαλείο για τη χωρική οργάνωσή του.

Το νέο πλαίσιο επιχειρεί να απαντήσει σε αυτή την αντίφαση, εισάγοντας κατηγοριοποίηση των περιοχών με βάση την ένταση του τουριστικού φαινομένου, αυστηρότερους όρους στις περισσότερο πιεσμένες περιοχές, ειδικές προβλέψεις για τα νησιά και κατευθύνσεις για τη διαφοροποίηση του τουριστικού προϊόντος.

Η πρωτοβουλία της κυβέρνησης έχει επομένως μια ουσιαστική θεσμική αξία. Η αξιολόγησή της, όμως, δεν μπορεί να σταματήσει στο περιεχόμενο των ορίων αρτιότητας ή στον αριθμό των επιτρεπόμενων κλινών. Το πραγματικό ερώτημα αφορά το επόμενο βήμα. Μπορεί το νέο Χωροταξικό να γίνει ο πυρήνας μιας συνολικής πολιτικής που θα αντιμετωπίζει τον τουρισμό ως σύνθετο σύστημα οικονομικών, κοινωνικών, περιβαλλοντικών, πολιτιστικών και χωρικών σχέσεων; Αυτό είναι το μεγάλο στοίχημα.

Μια αναγκαία θεσμική επανεκκίνηση

Το νέο Ειδικό Χωροταξικό έχει ιδιαίτερη σημασία επειδή επιχειρεί να αποκαταστήσει τη σχέση ανάμεσα στην τουριστική ανάπτυξη και στον χωρικό σχεδιασμό. Η προηγούμενη προσπάθεια είχε θεσμοθετηθεί το 2009 και στη συνέχεια ακυρώθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας, με αποτέλεσμα να παραμείνει για χρόνια ένα σημαντικό θεσμικό κενό. Στο μεταξύ, η πραγματικότητα μεταβλήθηκε ριζικά. Η τουριστική ζήτηση αυξήθηκε, η αγορά των βραχυχρόνιων μισθώσεων απέκτησε τεράστια έκταση, οι επενδύσεις σε ξενοδοχειακές μονάδες και σύνθετα τουριστικά καταλύματα μεγάλωσαν, ενώ η πίεση σε νερό, ενέργεια, μεταφορές, απορρίμματα και κατοικία έγινε εμφανής σε πολλούς προορισμούς.

Το νέο πλαίσιο επιχειρεί να αντιμετωπίσει αυτή τη συσσώρευση πιέσεων με μια περισσότερο διαφοροποιημένη προσέγγιση. Οι περιοχές κατατάσσονται σε κατηγορίες ανάλογα με την ένταση της τουριστικής δραστηριότητας, ενώ προβλέπονται διαφορετικοί όροι για τις περιοχές ελεγχόμενης ανάπτυξης, τις ήδη αναπτυγμένες περιοχές, τις αναπτυσσόμενες περιοχές και εκείνες που διαθέτουν περιθώριο για νέες μορφές τουριστικής ανάπτυξης. Ειδική μεταχείριση προβλέπεται για τα νησιά, ενώ ενισχύεται η λογική της προστασίας των ευαίσθητων περιοχών και της αναβάθμισης των υφιστάμενων υποδομών.

Αυτή η λογική είναι σωστή. Η Ελλάδα χρειάζεται κανόνες που να αναγνωρίζουν ότι η τουριστική ανάπτυξη έχει διαφορετική ένταση και διαφορετικές συνέπειες σε κάθε τόπο. Μια περιοχή με μεγάλη τουριστική συγκέντρωση και προβλήματα υδροδότησης ή κυκλοφορίας χρειάζεται διαφορετική πολιτική από μια ορεινή περιοχή που αναζητά τρόπους να προσελκύσει επισκέπτες σε όλη τη διάρκεια του έτους.

Το κρίσιμο σημείο βρίσκεται στη σύνδεση του εθνικού πλαισίου με τον τοπικό σχεδιασμό. Αν τα Τοπικά και Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια καθυστερούν ή αν οι υποδομές δεν ακολουθούν τον ρυθμό των επενδύσεων, το Χωροταξικό κινδυνεύει να παραμείνει ένα σημαντικό στρατηγικό κείμενο με περιορισμένη καθημερινή αποτελεσματικότητα. Χρειάζεται συνεπώς συνέχεια στη νομοθέτηση και κυρίως συνέπεια στην εφαρμογή.

Διαφορετική λογική καταγραφής, από τις κλίνες στη φέρουσα ικανότητα

Η μεγαλύτερη πρόκληση αφορά τον τρόπο με τον οποίο θα ορίζεται στην πράξη η φέρουσα ικανότητα ενός προορισμού. Η κατηγοριοποίηση με βάση τις τουριστικές κλίνες, τον πληθυσμό και την έκταση προσφέρει ένα χρήσιμο πρώτο επίπεδο μέτρησης. Η πραγματική αντοχή ενός τόπου, όμως, εξαρτάται από πολύ περισσότερες μεταβλητές.

Ένα νησί μπορεί να διαθέτει διαθέσιμη έκταση και σχετικά μικρή πληθυσμιακή πυκνότητα, ενώ ταυτόχρονα να αντιμετωπίζει σοβαρό πρόβλημα υδροδότησης τους θερινούς μήνες. Ένας δημοφιλής προορισμός μπορεί να διαθέτει επαρκείς ξενοδοχειακές εγκαταστάσεις και να ασφυκτιά από την κυκλοφορία, την ημερήσια κρουαζιέρα, τα απορρίμματα ή την έλλειψη κατοικίας για τους εργαζομένους. Η φέρουσα ικανότητα, επομένως, χρειάζεται να αντιμετωπίζεται ως δυναμικό σύστημα ορίων.

Η διεθνής εμπειρία κινείται προς αυτή την κατεύθυνση. Η πρόσφατη έκθεση του ΟΟΣΑ για τον τουρισμό υπογραμμίζει ότι δεν υπάρχει μία παγκόσμια αποδεκτή μέθοδος υπολογισμού της φέρουσας ικανότητας. Η χρησιμότητα της έννοιας βρίσκεται στην αναγνώριση κρίσιμων ορίων και στη διαχείριση των συγκρούσεων ανάμεσα στην οικονομική ανάπτυξη, την περιβαλλοντική προστασία, την προσβασιμότητα και την κοινωνική ευημερία. Ο ΟΟΣΑ συνδέει αυτή την προσέγγιση με τη διαχείριση των τουριστικών ροών, τη χρήση δεδομένων και την ενίσχυση των τοπικών μηχανισμών διακυβέρνησης.

Αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει μια από τις σημαντικότερες προσθήκες στην ελληνική πολιτική. Κάθε μεγάλος προορισμός θα μπορούσε να διαθέτει ένα δυναμικό σύστημα παρακολούθησης, το οποίο θα καταγράφει την κατανάλωση νερού, την παραγωγή απορριμμάτων, την ενεργειακή ζήτηση, την κυκλοφορία, την τουριστική κατοικία, τις αφίξεις, τις διανυκτερεύσεις, τις ημερήσιες επισκέψεις και τις περιβαλλοντικές πιέσεις.

Όταν ένας δείκτης πλησιάζει το κρίσιμο όριο, θα ενεργοποιούνται συγκεκριμένα μέτρα. Αυτό θα μπορούσε να αφορά την αδειοδότηση νέων καταλυμάτων, τη διαχείριση της κρουαζιέρας, τη βραχυχρόνια μίσθωση, τη στάθμευση, τις μεταφορές ή την κατανομή των επισκεπτών στον χρόνο και στον χώρο. Έτσι η χωροταξική πολιτική θα αποκτούσε ένα στοιχείο προσαρμοστικότητας που σήμερα είναι απαραίτητο λόγω της κλιματικής αλλαγής και της ταχύτητας με την οποία μεταβάλλεται η τουριστική ζήτηση.

Ο προορισμός ως ενιαίο οικοσύστημα

Εδώ βρίσκεται ίσως η μεγαλύτερη ανάγκη για την επόμενη φάση της μεταρρύθμισης. Ο τουρισμός έχει πάψει προ πολλού να αφορά μόνο ξενοδοχεία και τουριστικά γραφεία. Ένας σύγχρονος προορισμός αποτελεί σύνθετο οικοσύστημα στο οποίο συνυπάρχουν ξενοδοχεία, βραχυχρόνιες μισθώσεις, εστίαση, πολιτισμός, μεταφορές, λιμάνια, αεροδρόμια, φυσικό περιβάλλον, εμπόριο, ακίνητα, δημόσιες υπηρεσίες, εργαζόμενοι και μόνιμοι κάτοικοι.

Η διεθνής πρακτική έχει αρχίσει να οργανώνει αυτή τη σύνθετη πραγματικότητα μέσα από το Destination Management. Η Νέα Ζηλανδία, για παράδειγμα, αντιμετωπίζει τη διαχείριση του προορισμού ως συνεχή διαδικασία που συνδέει την εμπειρία του επισκέπτη, το marketing, τη διαχείριση των φυσικών και κοινωνικών πόρων, τις υποδομές, την τοπική αυτοδιοίκηση, τις επιχειρήσεις και τους κατοίκους. Τα σχέδια διαχείρισης προορισμού περιλαμβάνουν ακόμη και θέματα όπως η πρόσβαση, η διαχείριση κινδύνων, η περιβαλλοντική προστασία, η ηγεσία, η μέτρηση αποτελεσμάτων και η ανάπτυξη νέων εμπειριών. Αυτό θα μπορούσε να προσαρμοστεί στην Ελλάδα.

Κάθε σημαντικός τουριστικός προορισμός θα μπορούσε να αποκτήσει ένα υποχρεωτικό Σχέδιο Διαχείρισης Προορισμού, συνδεδεμένο με το Χωροταξικό και τα πολεοδομικά σχέδια. Το σχέδιο θα έπρεπε να καθορίζει ποιο είδος τουρισμού επιδιώκει η περιοχή, ποιες υποδομές χρειάζεται, ποια όρια πρέπει να τηρούνται, πώς θα αντιμετωπίζεται η εποχικότητα, πώς θα προστατεύεται η κατοικία και ποια εμπειρία θέλει να προσφέρει στους επισκέπτες.

Ένα τέτοιο σχέδιο θα έδινε περιεχόμενο και στις ήδη θεσμοθετημένες δομές διαχείρισης και προώθησης προορισμών. Θα μπορούσε να συνδέσει την αυτοδιοίκηση με το υπουργείο Τουρισμού, το υπουργείο Περιβάλλοντος, τις επιχειρήσεις, τους πολιτιστικούς φορείς και την τοπική κοινωνία. Η επιλογή αυτή θα είχε ακόμη μία σημαντική συνέπεια. Θα μετέφερε το κέντρο βάρους από την απλή αύξηση των αφίξεων στη δημιουργία μεγαλύτερης αξίας ανά επισκέπτη.

Από τον μαζικό τουρισμό στην εξατομικευμένη εμπειρία

Η επόμενη μεγάλη αλλαγή αφορά το ίδιο το τουριστικό προϊόν. Ο επισκέπτης του 2026 έχει περισσότερες επιλογές, περισσότερη πληροφόρηση και πολύ μεγαλύτερη δυνατότητα να διαμορφώσει μόνος του το ταξίδι του. Η ζήτηση για γαστρονομία, πολιτισμό, ευεξία, φύση, αθλητισμό, περιπέτεια, εργασία εξ αποστάσεως και αυθεντικές τοπικές εμπειρίες συνυπάρχει με το παραδοσιακό μοντέλο του ήλιου και της θάλασσας.

Η τουριστική πολιτική χρειάζεται επομένως να παρακολουθήσει αυτή την αλλαγή. Η Νέα Ζηλανδία, για παράδειγμα, εντάσσει στα σχέδια διαχείρισης του προορισμού την ανάλυση των χαρακτηριστικών, των κινήτρων και της συμπεριφοράς των επισκεπτών, ώστε η ανάπτυξη προϊόντων και υπηρεσιών να συνδέεται με τις πραγματικές ανάγκες διαφορετικών ομάδων επισκεπτών.

Η Ελλάδα διαθέτει τεράστιο πλεονέκτημα σε αυτό το πεδίο. Μπορεί να συνδέσει την αρχαιολογία με τη γαστρονομία, τη φύση με την ευεξία, τη θάλασσα με τον πολιτισμό, τις πόλεις με τις περιφερειακές διαδρομές και τις ορεινές περιοχές με τον χειμερινό και θεματικό τουρισμό. Η γεωγραφική πολυμορφία της χώρας επιτρέπει τη δημιουργία σύνθετων τουριστικών εμπειριών που μπορούν να αυξήσουν τη διάρκεια παραμονής και τη δαπάνη ανά επισκέπτη, ενώ παράλληλα μπορούν να διαχέουν τη ζήτηση σε περισσότερες περιοχές.

Αυτό απαιτεί ένα εθνικό Tourism Data Space, ένα ενιαίο σύστημα δεδομένων που θα συνδυάζει τουριστικές ροές, υποδομές, μεταφορές, περιβαλλοντικούς δείκτες και κοινωνικά δεδομένα. Η τεχνολογία και η τεχνητή νοημοσύνη μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την πρόβλεψη της ζήτησης, την έγκαιρη αναγνώριση πιέσεων και τη διαχείριση των ροών. Ο ΟΟΣΑ θεωρεί πλέον τη χρήση δεδομένων, ψηφιακών εργαλείων και τεχνητής νοημοσύνης κρίσιμο στοιχείο της σύγχρονης διαχείρισης προορισμών.

Σε αυτή τη βάση, η επιτυχία του ελληνικού τουρισμού θα μπορούσε να μετράται με περισσότερους δείκτες από τις αφίξεις και τις διανυκτερεύσεις. Η μέση δαπάνη ανά επισκέπτη, η διάρκεια παραμονής, η εποχική κατανομή, η τοπική προστιθέμενη αξία, η ποιότητα της απασχόλησης, η ικανοποίηση των κατοίκων, το περιβαλλοντικό αποτύπωμα και η ανθεκτικότητα των υποδομών θα πρέπει να αποκτήσουν αντίστοιχη σημασία.

Η κυβέρνηση έχει κάνει ένα σημαντικό βήμα επειδή αναγνωρίζει ότι η επόμενη φάση του ελληνικού τουρισμού χρειάζεται κανόνες, χωρική οργάνωση και προστασία των προορισμών. Η πραγματική επιτυχία της μεταρρύθμισης θα κριθεί από το αν αυτή η λογική θα επεκταθεί σε ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης του τουριστικού φαινομένου.

Το νέο Χωροταξικό μπορεί να αποτελέσει τη βάση μιας τέτοιας μετάβασης. Χρειάζεται, όμως, να ακολουθήσουν τα Σχέδια Διαχείρισης Προορισμών, ένα δυναμικό σύστημα φέρουσας ικανότητας, αξιόπιστα δεδομένα, συντονισμός των υποδομών, ουσιαστική πολιτική για τη βραχυχρόνια μίσθωση και ενεργός συμμετοχή των τοπικών κοινωνιών.

Το ζητούμενο για την Ελλάδα της επόμενης δεκαετίας είναι να αποκτήσει τη δυνατότητα να αποφασίζει ποιον τουρισμό θέλει κάθε τόπος, πόσο τουρισμό μπορεί να υποστηρίξει και ποια αξία θέλει να αποκομίσει από αυτόν. Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι οι πιο ώριμες τουριστικές πολιτικές κινούνται ήδη προς αυτή την κατεύθυνση, με περισσότερο συντονισμό ανάμεσα στα υπουργεία, ισχυρότερο ρόλο των προορισμών, μεγαλύτερη αξιοποίηση δεδομένων και σαφέστερη σύνδεση της οικονομικής ανάπτυξης με την κοινωνική και περιβαλλοντική ανθεκτικότητα.

Η Ελλάδα χρειάζεται να κάνει ακριβώς αυτή τη κρίσιμη μετάβαση. Το νέο Χωροταξικό προσφέρει την κατάλληλη αφετηρία, όμως η επόμενη πρόκληση είναι να αποκτήσει η χώρα ένα πραγματικό εθνικό σύστημα διαχείρισης του τουριστικού χώρου και των τουριστικών εμπειριών. Εκεί θα κριθεί αν η σημερινή μεταρρύθμιση θα αποτελέσει απλώς ένα καλύτερο πλαίσιο διαχείρισης της χωροθέτησης ή την αρχή μιας νέας εποχής για τον ελληνικό τουρισμό.