Άδωνις Γεωργιάδης και Ευρωπαϊκή Εισαγγελία

Με αφορμή δηλώσεις του Υπουργού Υγείας σχετικά με τον ρόλο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και τη στάση που πρέπει να τηρήσει η κυβέρνηση και η χώρα, τέθηκαν στη δημόσια συζήτηση κάποια ζητήματα. Δύο από αυτά φάνηκε να κυριαρχούν: ο κος Γεωργιάδης ανέφερε ότι η χώρα μας μπορεί να αποχωρήσει από αυτόν τον θεσμό, και ότι η θητεία των Ελλήνων Ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων δεν μπορεί να ανανεωθεί μονομερώς από το Κολλέγιο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, αλλά μόνο από το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο.

Η πιο ευσύνοπτη και συγκροτημένη απάντηση προς τον Υπουργό δόθηκε από τον τέως Ευρωβουλευτή και Πρόεδρο της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς κο Κωνσταντίνο Μποτόπουλο με άρθρο του στην ιστοσελίδα SyntagmaWatch. Με απλά λόγια, ο κος Μποτόπουλος αναφέρει ότι ο θεσμός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας προβλέπεται σε Κανονισμό ο οποίος έχει άμεση εφαρμογή στα κράτη-μέλη, επομένως δεν μπορούμε να τον παραβλέψουμε — ούτε καν με επίκληση του Συντάγματος, καθώς το ενωσιακό δίκαιο υπερέχει του εθνικού δικαίου.

Βέβαια, ο Κανονισμός 2017/1939 εκδόθηκε στο πλαίσιο ενισχυμένης συνεργασίας του άρθρου 20 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Αυτό έχει μία σημασία ως προς τη δυνατότητα της χώρας να αποχωρήσει από τον θεσμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας — θα το δούμε σε λίγο. Πιο βασικό, όμως, είναι να αναφερθεί ότι ο ν. 4786/2021, που προβλέπει τη διαδικασία για την πρόταση και τον διορισμό του Έλληνα Ευρωπαίου εισαγγελέα και των Ελλήνων Ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων δεν έρχεται σε κάποια αντίθεση με τον Κανονισμό 2017/1939, ώστε να θεωρηθεί ότι υπάρχει αντίθεση μεταξύ ελληνικού και ενωσιακού δικαίου.

Ποιο είναι το επίμαχο θέμα; Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, με την υπ’ αριθμόν 96/2025 απόφασή της, ανανέωσε για πέντε έτη τη θητεία των Ελλήνων εντεταλμένων Ευρωπαίων εισαγγελέων που ήδη υπηρετούν. Διαβάζοντας την απόφαση, διαπιστώνουμε ότι ελήφθη χωρίς το Κολλέγιο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας να λάβει πρόταση από την Ελληνική Δημοκρατία (και δεν προκύπτει να έλαβε πρόταση και από τις υπόλοιπες χώρες στις οποίες ανανεώνει τη θητεία των Ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων). Το Κολλέγιο θεωρεί ότι έχει την αποκλειστική αρμοδιότητα, σύμφωνα με το άρθρο 17 του Κανονισμού 2017/1939, να ανανεώνει τη θητεία των Ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων. Είναι έτσι, όμως; Για να δούμε τι αναφέρει το άρθρο 17, παρ. του Κανονισμού:

«1. Κατόπιν πρότασης του (της) ευρωπαίου(-ας) γενικού(-ής) εισαγγελέα, το συλλογικό όργανο διορίζει τους (τις) ευρωπαίους(-ες) εντεταλμένους(-ες) εισαγγελείς που προτείνουν τα κράτη μέλη. Το συλλογικό όργανο μπορεί να απορρίψει ένα πρόσωπο που προτάθηκε εάν δεν πληροί τα κριτήρια της παραγράφου 2. Η θητεία των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων είναι πενταετής και μπορεί να ανανεωθεί».

Επομένως: το συλλογικό όργανο (δηλαδή το Κολλέγιο) είναι, πράγματι, αυτό που έχει την αρμοδιότητα να διορίζει τους εντεταλμένους Ευρωπαίους εισαγγελείς. Αλλά η επιλογή του περιορίζεται ανάμεσα σε όσους έχουν προτείνει τα κράτη-μέλη. Δεν μπορεί, δηλαδή, να επιλέξει κάποιον που δεν έχει προταθεί. Θα αντιτείνει κάποιος: Μα, στη συνέχεια αναφέρει ότι η θητεία μπορεί να ανανεωθεί. Και το ερώτημα που προκύπτει είναι: μπορεί να ανανεωθεί η θητεία ενός Ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα χωρίς να συμφωνεί το κράτος-μέλος από το οποίο προέρχεται; Το ερώτημα αυτό οδηγεί εμμέσως σε ένα άλλο, απολύτως συναφές: ο εντεταλμένος Ευρωπαίος εισαγγελέας παύει να εντάσσεται στο εισαγγελικό και δικαστικό σύστημα της χώρας από την οποία προέρχεται; Την απάντηση μας τη δίνει ο ίδιος ο Κανονισμός. Στο ίδιο το άρθρο 17, η παρ. 2 ξεκινά ως εξής:

«2. Οι ευρωπαίοι(-ες) εντεταλμένοι(-ες) εισαγγελείς από τη στιγμή του διορισμού τους σε θέση ευρωπαίου(-ας) εντεταλμένου(-ης) εισαγγελέα έως την παύση τους είναι ενεργά μέλη της εισαγγελικής αρχής ή του δικαστικού σώματος των αντίστοιχων κρατών μελών που τους (τις) πρότειναν».

Αλλά και στο προοίμιό του ο Κανονισμός 2017/1939 αναφέρει:

«(43) Η διαδικασία διορισμού των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων θα πρέπει να διασφαλίζει ότι αυτοί(-ές) αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, ενώ θα παραμένουν λειτουργικά ενσωματωμένοι στα οικεία εθνικά νομικά συστήματα και στις εθνικές δικαστικές δομές και δομές δίωξης.

»(46) …Δεδομένου ότι οι ευρωπαίοι(-ες) εντεταλμένοι(-ες) εισαγγελείς παραμένουν ενεργά μέλη της εισαγγελικής αρχής ή του δικαστικού σώματος των κρατών μελών και μπορούν επίσης να ασκούν καθήκοντα ως εθνικοί(-ές) εισαγγελείς, οι εθνικές πειθαρχικές διατάξεις μπορούν να εφαρμόζονται για λόγους που δεν συνδέονται με τον παρόντα κανονισμό».

Έτσι, οι εισαγγελείς που προτείνονται και στη συνέχεια διορίζονται ως Ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς δεν αποκόπτονται από το εισαγγελικό σώμα της χώρας από την οποία προέρχονται: εκτός από τα καθήκοντα που σχετίζονται με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, μπορούν να ασκούν και παράλληλα καθήκοντα για τις εθνικές τους αρμοδιότητες. Συνεπώς, όταν λήγει η θητεία τους είναι στη διάθεση του εισαγγελικού σώματος που αποφασίζει για την τοποθέτησή τους, σύμφωνα με τη διαδικασία και με τα όργανα που προβλέπει το άρθρο 90 του Συντάγματος (με κυρίαρχο τον ρόλο του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου). Η τοποθέτηση μπορεί να συνίσταται και στην ανανέωση της θητείας τους ως εντεταλμένων Ευρωπαίων εισαγγελέων, οπότε προτείνονται εκ νέου στο Κολλέγιο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας σύμφωνα με το άρθρο 9 του ν. 4786/2021, για να ακολουθηθεί η διαδικασία του άρθρου 17 παρ. 1 του Κανονισμού, αλλά μπορεί να κριθεί ότι η υπηρεσία τους σε άλλη θέση είναι επωφελέστερη για το σώμα, οπότε και δεν προτείνονται.

Συνεπώς, το Κολλέγιο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας όφειλε, σύμφωνα με τον Κανονισμό, να έχει αναμείνει τις προτάσεις των κρατών-μελών, και αν σε αυτές περιλαμβάνονται Ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς που ήδη υπηρετούν, για να κρίνει αν πρέπει να προχωρήσει στην ανανέωση της θητείας τους. Επομένως, δεν έχουμε ζήτημα σύγκρουσης ενωσιακού και εσωτερικού δικαίου, αλλά καθαρά ζήτημα ερμηνείας του ενωσιακού δικαίου καθ’ αυτό. Σημειώνω ότι εδώ διατυπώνω προσωπική γνώμη (δεν έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης το άρθρο 17 του Κανονισμού 2017/1939, ώστε να έχουμε νομολογία), αλλά μου είναι σαφές ότι ο ίδιος ο Κανονισμός 2017/1939 εξακολουθεί να αντιμετωπίζει τους Ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς ως εθνικά όργανα που έχουν ειδικές αρμοδιότητες και εγγυήσεις ανεξαρτησίας κατά τη διάρκεια της θητείας τους και που, σε κάθε περίπτωση, τίθενται στη διάθεση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας μόνο μετά από πρόταση των κρατών-μελών.

Πάμε τώρα στο θέμα της αποχώρησης από τον θεσμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας: κι εδώ είμαστε μπροστά σε καινούργια μονοπάτια, καθώς η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία είναι ένας θεσμός ενισχυμένης συνεργασίας του άρθρου 20 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, για τον οποίο υπάρχει ειδική πρόβλεψη στο άρθρο 86 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ενισχυμένη συνεργασία έχουμε όταν τουλάχιστον 9 κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθιερώνουν ένα πλαίσιο, δεσμευτικό μεταξύ τους, που αξιοποιεί τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την άσκηση αρμοδιοτήτων που δεν έχουν ανατεθεί αποκλειστικά στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Είναι ένας θεσμός «εσχάτης καταφυγής», που αξιοποιείται όταν κάποια κράτη-μέλη επιθυμούν να μην ασκείται μία αρμοδιότητα σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και ουσιαστικά επιτρέπει στα υπόλοιπα, τα «πρόθυμα» μέλη, να καθιερώσουν μία συνεργασία μεταξύ τους. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία είναι ένα τέτοιο παράδειγμα: συμμετέχουν οι περισσότερες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά όχι όλες: δεν συμμετέχουν η Δανία, η Ιρλανδία και η Ουγγαρία.

Ο θεσμός είναι σχετικά καινούργιος, αφού ξεκίνησε ουσιαστικά να λειτουργεί το 2021. Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει, στο άρθρο 50, την αποχώρηση ενός κράτους-μέλους από την Ευρωπαϊκή Ένωση και το έχουμε ζήσει ήδη με την αποχώρηση της Μεγάλης Βρετανίας. Δεν περιέχει, όμως, πρόβλεψη για αποχώρηση ενός κράτους-μέλους από ενισχυμένη συνεργασία στην οποία έχει συμμετάσχει.

Το κενό αυτό ερμηνεύεται με δύο τρόπους. Η μία άποψη υποστηρίζει ότι η ενισχυμένη συνεργασία είναι μηχανισμός για την περαιτέρω ευρωπαϊκή ενοποίηση. Για τον λόγο αυτό και δεν μπορεί κράτος που έχει προσχωρήσει σε ενισχυμένη συνεργασία να αποχωρήσει από αυτήν, πολύ δε περισσότερο καθώς δεν υπάρχει μηχανισμός αποχώρησης που να προβλέπεται στις ευρωπαϊκές συνθήκες. Η άλλη άποψη κινείται στην αντίθετη λογική: αφού υπάρχει δυνατότητα για πλήρη αποχώρηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι αδιανόητο να μην μπορεί να προβλέπεται η αποχώρηση από μία συνεργασία που είναι, κατ’ αρχήν, εθελοντική και δεν επιβάλλεται από τις ευρωπαϊκές συνθήκες.

Η δεύτερη άποψη είναι αυτή που υποστηρίχθηκε από τον Υπουργό Υγείας, ο οποίος δεν σχολίασε τη δεσμευτικότητα του Κανονισμού, αλλά αφενός αμφισβήτησε την ορθή ερμηνεία του από το Κολλέγιο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και αφετέρου τόνισε ότι, αν ένας θεσμός της ενισχυμένης συνεργασίας αποδειχθεί αντιπαραγωγικός, η χώρα μας πρέπει να επανεξετάσει τη στάση της απέναντι στον θεσμό αυτόν.