Ο νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης και η πρόκληση μιας πραγματικής μεταρρύθμισης

Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελεί μια από τις πιο σημαντικές θεσμικές παρεμβάσεις των τελευταίων ετών. Η νομοθεσία δεν περιορίζεται σε τεχνικές βελτιώσεις ούτε σε απλή κωδικοποίηση διατάξεων. Θέτει ένα νέο πλαίσιο λειτουργίας για τους δήμους και τις περιφέρειες και επιχειρεί να μετατοπίσει το κέντρο βάρους της δημόσιας διακυβέρνησης πιο κοντά στους πολίτες.

Στην ελληνική πολιτική κουλτούρα η αυτοδιοίκηση υπήρξε για δεκαετίες μια υποβαθμισμένη βαθμίδα με αποσπασματικές αρμοδιότητες και ελάχιστη πραγματική αυτονομία. Ο νέος Κώδικας επιδιώκει να αναστρέψει αυτό το ιστορικό έλλειμμα και να δημιουργήσει ένα συνεκτικό σύστημα τοπικής διακυβέρνησης που μπορεί να ανταποκριθεί σε σύγχρονες ανάγκες.

Το πρώτο και πιο θεμελιώδες στοιχείο της μεταρρύθμισης είναι η καθολική κωδικοποίηση. Για χρόνια η αυτοδιοίκηση λειτουργούσε με ένα σύνθετο πλέγμα διατάξεων που συνεχώς τροποποιούνταν και πολλές φορές αναιρούσαν η μία την άλλη. Η νέα αρχιτεκτονική ενώνει αυτά τα θραύσματα σε ένα οργανικό σύνολο και προσφέρει θεσμική καθαρότητα. Η αξία ενός ενιαίου και σαφούς πλαισίου υπερβαίνει την τεχνική του διάσταση γιατί διαμορφώνει όρους πιο σταθερής και προβλέψιμης διοίκησης. Επιτρέπει σε αιρετούς και στελέχη να γνωρίζουν ακριβώς τα όριά τους και να σχεδιάζουν με μεγαλύτερη συνέπεια και συνέχεια. Αυτό δημιουργεί καλύτερες προϋποθέσεις λογοδοσίας και περισσότερη διοικητική αποτελεσματικότητα.

Κομβικής σημασίας είναι και η αρχή του «τεκμηρίου της καθημερινότητας». Με αυτήν η νομοθεσία αναγνωρίζει ότι η πραγματική εγγύτητα προς τον πολίτη βρίσκεται στο επίπεδο του δήμου και της περιφέρειας. Η τοπική αυτοδιοίκηση αναλαμβάνει ουσιαστικά το σύνολο των ζητημάτων που αφορούν την καθημερινή λειτουργία της κοινωνίας εκτός αν μια αρμοδιότητα έχει ρητά ανατεθεί αλλού. Αυτό συνιστά μια μεγάλη τομή στον τρόπο που η ελληνική δημόσια διοίκηση αντιλαμβάνεται τον εαυτό της γιατί απομακρύνει την κεντρική διοίκηση από την παλαιά πρακτική του μικροελέγχου και της διαρκούς επιτήρησης. Η αποκέντρωση δεν είναι εύκολο εγχείρημα και ποτέ δεν θα είναι τέτοιο χωρίς πραγματική μεταφορά ευθύνης. Ο νέος Κώδικας κινείται σε αυτή την κατεύθυνση και δημιουργεί προϋποθέσεις ουσιαστικής αυτονόμησης της αυτοδιοίκησης.

Ένα άλλο κρίσιμο πεδίο αφορά τον τρόπο εκλογής δημάρχων και περιφερειαρχών. Η εκλογή από τον πρώτο γύρο με χαμηλότερο όριο επιδιώκει να προσφέρει μεγαλύτερη σταθερότητα. Τα αυτοδιοικητικά σχήματα χρειάζονται αξιόπιστη πλειοψηφία για να κυβερνήσουν και να υλοποιήσουν σχέδια τετραετίας χωρίς διαρκείς συμφωνίες ανάγκης. Σε ένα περιβάλλον όπου οι τοπικές ανάγκες είναι άμεσες και συχνά κατεπείγουσες η σταθερότητα είναι πολύτιμο κεφάλαιο. Η διοικητική συνέχεια δεν έχει μόνο τεχνικό ρόλο αλλά επηρεάζει άμεσα την αναπτυξιακή πορεία κάθε περιοχής και καθορίζει την ποιότητα των υπηρεσιών που λαμβάνουν οι πολίτες.

Η μεταρρύθμιση της οικονομικής διαχείρισης συμπληρώνει αυτή την προσέγγιση. Η βελτίωση των διαδικασιών διαφάνειας και η ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου μπορούν να λειτουργήσουν προστατευτικά απέναντι σε φαινόμενα κακοδιοίκησης. Το ζητούμενο δεν είναι η πολλαπλή εποπτεία αλλά η αποτελεσματική εποπτεία. Μια σαφέστερη διαδικασία και πιο συνεκτικοί κανόνες προϋποθέτουν μεγαλύτερη ευθύνη από τους αιρετούς και περισσότερο δικαιολογημένη εμπιστοσύνη από τους πολίτες. Η αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να ζητά πόρους και αρμοδιότητες χωρίς δομές διαφάνειας που να εγγυώνται ότι οι πόροι θα πιάσουν τόπο. Η νομοθεσία συμβάλλει ουσιαστικά σε αυτή τη μετάβαση.

Οι επιφυλάξεις που διατυπώνονται για το νέο πλαίσιο είναι υπαρκτές και αναμενόμενες. Μέρος της δημόσιας συζήτησης επικεντρώνεται στον φόβο ότι οι νέες αρμοδιότητες δεν θα συνοδευτούν από επαρκή χρηματοδότηση. Πρόκειται για έναν προβληματισμό που δεν πρέπει να υποτιμάται. Η επιτυχία κάθε αποκεντρωτικού εγχειρήματος εξαρτάται από την αντιστοίχιση αρμοδιοτήτων και πόρων. Ταυτόχρονα όμως η κριτική αυτή δεν ακυρώνει τη σημασία της θεσμικής μεταρρύθμισης. Η ορθολογική οργάνωση προηγείται και ορίζει το πλαίσιο μέσα στο οποίο η χρηματοδότηση μπορεί να γίνει πιο στοχευμένα και με μακροχρόνια προοπτική. Η εμπειρία δείχνει ότι οι επενδύσεις σε τοπικές υπηρεσίες αποδίδουν περισσότερο όταν υπάρχουν σταθεροί κανόνες και ξεκάθαροι ρόλοι.

Ευρύτερα ο νέος Κώδικας αναδεικνύει ένα κρίσιμο ζήτημα για την ελληνική δημοκρατία. Η αυτοδιοίκηση αποτελεί χώρο άμεσης συμμετοχής των πολιτών και πεδίο όπου η πολιτική αποκτά χειροπιαστή μορφή. Στις τοπικές υποθέσεις η πολιτική απελευθερώνεται από τον ακραίο διχασμό που χαρακτηρίζει το εθνικό επίπεδο. Οι δήμοι και οι περιφέρειες μπορούν να λειτουργήσουν ως εργαστήρια σύνθεσης και συνεννόησης γιατί οι ανάγκες των τοπικών κοινωνιών δεν επιτρέπουν ακινησία και άγονες αντιπαραθέσεις. Ο νέος Κώδικας ενισχύει αυτή τη δυνατότητα γιατί καθιστά την αυτοδιοίκηση πιο αυτόνομη, πιο υπεύθυνη και πιο ικανή να σχεδιάσει μακροπρόθεσμα.

Η συζήτηση για τη μεταρρύθμιση δεν πρέπει να περιοριστεί στη νομοθεσία. Το ζήτημα είναι πολιτικό και κοινωνικό. Η τοπική αυτοδιοίκηση μπορεί να εξελιχθεί σε ουσιαστικό μοχλό περιφερειακής ισορροπίας και αναπτυξιακής στρατηγικής. Μπορεί να συμβάλει στην αντιμετώπιση των χωρικών ανισοτήτων, στην ενίσχυση των υποδομών και στη στήριξη των πιο ευάλωτων κοινωνικών ομάδων. Αυτές οι δυνατότητες δεν εξαρτώνται αποκλειστικά από τους πόρους αλλά από την ικανότητα των θεσμών να λειτουργούν συντονισμένα και αποτελεσματικά. Ο νέος Κώδικας προσφέρει το θεσμικό υπόβαθρο πάνω στο οποίο μπορεί να χτιστεί μια νέα κουλτούρα τοπικής διακυβέρνησης.

Η επιτυχία του εγχειρήματος θα κριθεί στην πράξη. Το νομοθετικό πλαίσιο είναι απαραίτητο αλλά δεν είναι αρκετό. Χρειάζεται πολιτική βούληση, διοικητική ικανότητα και ενεργή κοινωνική συμμετοχή. Παρ’ όλα αυτά η μεταρρύθμιση συνιστά αναγκαίο βήμα και ανοίγει μια σοβαρή προοπτική για την ενίσχυση της αυτοδιοίκησης σε μια χώρα που ιστορικά λειτουργούσε υπερσυγκεντρωτικά. Αν αξιοποιηθεί σωστά θα αποτελέσει σημείο καμπής για τη δημοκρατική ποιότητα και την αναπτυξιακή δυναμική της Ελλάδας.